桓台县是淄博市辖县，因境内“齐桓公戏马台”遗址而得名，以“建筑之乡”和“吨粮首县”闻名全国。全县土地总面积509平方公里，辖8个镇、1个街道办事处，2个经济开发区，335个行政村，总人口49.7万。2010年，全县生产总值实现337亿元，地方财政收入实现16.85亿元，综合经济实力连续八次跻身全国百强县，是全省城乡建设用地增减挂钩试点示范县。

随着桓台工业化、城市化进程的快速推进，村庄空心化现象日益突出，农村建设用地大量闲置浪费。同时，由于城乡二元体制的阻隔，桓台人多地少，耕地后备资源匮乏，建设用地供需矛盾比较突出。如何破解保护耕地与保障发展的两难困境，促进经济社会科学、可持续发展，成为桓台县迫切解决的一个重要课题。

国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》和省国土资源厅《关于印发<山东省开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的实施意见>的通知》下发后，桓台县顺应广大农民渴望过上与城里人一样美好生活的新期待，将城乡建设用地增减挂钩工作作为推进新农村建设、促进全县经济快速发展的重要平台，建立了政府引导、国土搭台、部门联动、统筹规划、整体推进的工作机制，不断加快农村住房建设，积极探索盘活农村存量土地资源，统筹优化城乡土地利用的有效措施和途径，初步化解了新农村建设钱从哪里来，经济发展地从哪里出，农民转移人往哪里去这三个难题，为实现保障发展、保护耕地、集约用地、改善民生的目标进行了一些有益探索。

一、基本情况

2009-2010年，山东省人民政府共批复桓台县城乡建设用地增减挂钩项目区16个，项目区拆旧总规模7077亩，安置建新总规模2276亩，可实现节余指标4801亩。截至目前，全县16个项目区已全部开工建设，安置区建新面积1757.3亩，建设住宅楼327幢，7890户。祁家、五庄、西孙、辛庄、北营、后金、前金、红庙、北岭等项目区已完成阶段性复垦任务，拆迁复耕土地2900余亩，其中红庙、后金两个项目区已全部竣工，通过了省政府的项目区竣工验收。

二、主要做法

桓台县充分运用上级关于开展城乡建设用地增减挂钩的相关政策，坚持规划引领、尊重农民意愿、拓宽资金渠道，规范管理，确保城乡建设用地增减挂钩试点工作取得实效。

一是强化组织领导，广泛宣传发动。桓台县委、县政府高度重视城乡建设用地增减挂钩工作，县政府成立了由县长任组长，国土、财政、规划、建设、发改、农业等部门负责人为成员的挂钩工作领导小组，下设办公室，县国土资源局局长兼任办公室主任。各镇党委、政府认识到位，积极支持，成立了相应的组织机构，建立了专门的工作队伍，主要领导亲自靠上抓，实施项目区挂包、挂牌督办和联席会议制度，为增减挂钩工作提供了有力的领导和组织保障。通过召开全县村支部书记（主任）参加的增减挂钩政策讲解班，广泛宣传城乡建设用地增减挂钩政策，把各项优惠政策讲清、讲透、讲到位。镇村及时召开党员会、村民代表会，层层进行宣传发动，形成了良好的社会舆论氛围。

二是科学编制规划，突出规划引领。在编制新一轮土地利用总体规划的同时，对全县335个农村居民点统筹实施归并，结合基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整，科学编制完成了《桓台县城乡建设用地增减挂钩专项规划》。在村庄布局上，实施分类集中合并。对10个城中村以及县城周边的18个农村居民点，实施“村并城”。对10个城镇驻地周边的147个农村居民点实施“村并镇”。对160个边远农村居民点实施“村并村”，集中整合为40个中心村或农民新型社区。同时科学制定安置区用地标准，合理安排改造整理时序。

三是尊重农民意愿，妥善安置群众。桓台县始终坚持以人为本，把尊重农民意愿，维护农民利益放在第一位，凡新村选址方案、建设实施方案、拆迁补偿方案等重点环节，都必须经过村两委会充分讨论酝酿，党员统一思想、村民大会表决通过，并有98%以上村民或农户代表签字同意。根据各项目区的实际情况，因地制宜，采取自主改造、贷款改造、村企联合改造模式。在项目区内采取货币安置、养老保险安置、换房安置、敬老院安置、老年公寓安置等多种安置措施相结合，确保村民原有生活水平不降低、长远生计有保障。同时，在安置区内，加快推进城市基础设施向农村延伸，注重基础设施配套服务能力，使农民的生产、生活环境得到有效改善，实现增加耕地与提高农民居住水平双赢。

四是拓宽融资渠道，确保专款专用。为充分发挥资金对挂钩试点工作的保障和鼓励作用，建立了以政府为主导的资金投入管理机制，资金主要来源有：节余土地指标实现的土地级差纯收益以及免于上缴的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税和土地出让金列支部分。政府设立项目银行贷款，多渠道融资，支持增减挂钩。目前县财政已筹集10亿元建设资金用于增减挂钩工作。县政府制定了专门的旧村改造增减挂钩项目贷款资金管理暂行办法，建立了规范的资金管理机制。由县财政部门设立专项资金帐户，对资金实行专户管理、专帐核算、专款专用，并对下拨资金实施日常管理和监督，严防截留、挤占、挪用等现象的发生。

五是坚持规范操作，确保稳妥推进。在项目区实施过程中，坚持因地制宜、循序渐进，不急推冒进、不强迫命令，确保程序严密、操作规范细致。一是把好规划关。实施新村建设必须符合土地利用总体规划、城镇建设总体规划和集约用地控制标准。二是把好补偿关。认真制定落实拆建补偿方案，确保补偿一把尺子、一个标准，做到公正、公平、公开，切实维护群众利益。三是把好程序关。严格履行先批后建程序，要求新村建设、旧村整治方案要经镇政府初审同意，逐级上报审批，并对拆旧复耕情况进行督导验收。

三、工作特点

（一）合理确定安置用地选址与聚集模式

实施建设用地增减挂钩安置区选址至关重要，既要符合各项规划更要尊重群众的生活习惯，为做好此项工作桓台县及早动手，超前谋划，按照促进农村居民点合理布局、适当集中，促进土地合理利用、集约发展，促进新农村建设、改善群众生活的原则，创新规划理念，将全县335个农村居民点统筹实施归并，规划为40个新型农村社区。

一是深入镇村调查研究。县国土局、规划局、住建局组织专题调研队伍，利用4个月的时间走村入户、座谈走访，入户调查3340户、填写表格3256份、召开座谈会28次，摸清了全县农村居民点现状，了解了广大基层干部和群众对新村选址的愿望和要求，掌握了农村居民点整理的潜力，为村庄规划布局、合理分区奠定了基础。

二是科学制定用地标准。通过充分调查论证确定了一户一宅、建筑容积率不超过1.0、人均住房面积不高于40平方米、人均公共建筑面积不高于10平方米的用地标准作为安置区用地的约束性指标，不得突破，切实做到节约集约用地。

三是合理确定安置用地规模。依据人均建设用地标准、规划期及预期人口、建筑容积率、现状集约利用程度综合确定安置用地规模。

四是优化村庄集中布局。引导农民向县城、城镇、中心村或农民新型社区集中居住，主要形成了三种规划集中模式：（1）村并城。对10个城中村以及县城周边的18个农村居民点，就近融入县城，实施整建制改造开发，实现村庄变社区。（2）村并镇。对7个城镇驻地周边的147个农村居民点向各自小城镇驻地集中，融入小城镇建设。（3）村并村。对160个边远农村居民点，按照小村并大村、弱村并强村，穷村并富村、相邻村向区位好、交通便利、基础设施配套完善的村集中的原则，通过多村合一就近合并或原村新建改造提升等方式集中整合为40个中心村或农民新型社区。

五是科学确定改造整理时序。按照先易后难、分步实施、有序推进的原则，确定规划初期以村两委班子坚强有力，经济基础好、旧村改造积极性高，容易拆除、易于复垦、集中连片的村庄改造整理为重点，规划项目区60个；规划中期以整理潜力较大、实施条件较好的村庄改造整理为重点。规划项目区62个；规划后期规划项目区70个。村庄整合前，原有的335个自然村庄分布零散，土地浪费严重，公用设施配套困难。通过重新规划布局后，既易于公共基础设施配套，节省了大量农村基础设施建设资金，促进基础设施和公共服务向农村延伸，又改善了农村生产生活环境，同时也节约出了大量土地，极大地拓展建设用地空间。据测算。增减挂钩规划实施后，全县农村居民点用地将从8万亩减少到4万亩，复耕土地4万余亩。

（二）创新政策，惠农利民

科学规划是前提，配套政策是关键。近几年来，桓台县组织国土、规划等部门深入镇村调研，统筹考虑各方利益，积极研究适合桓台县情、调动农民积极性的激励政策，反复修改完善，先后出台了《桓台县人民政府关于加快旧村改造的实施意见》、《桓台县旧村改造用地审批办法》、《中共桓台县委关于加快推进城乡建设用地增减挂钩工作的意见》、《桓台县人民政府关于印发桓台县城乡建设用地增减挂钩实施细则的通知》等规范性文件，把政策交给群众，把优惠送给群众，让群众自己比较、衡量，从而激发积极性。

一是资金激励。积极引导有稳定收入来源的农民到县城、城镇或中心村购房居住，对整建制实施旧村改造，腾出的土地用于复耕，达到耕地验收标准的每亩返还土地级差收益不低于20万元；对因规划限制用于建设用地的每亩返还级差收益不低于19万元。鼓励支持镇村建设集体性质公寓住房，入住后拆除旧宅的，按建筑面积补助建设单位100元/平方米，以解决低收入农民和老年人的住房问题。二是政策扶持。旧村改造免收基础设施配套费和县内行政事业性收费，减轻群众购房成本；对缺少旧村改造启动资金的村，县政府专门拨付启动资金，待旧村改造腾空土地复耕以后，启动资金抵顶土地收益返还资金。目前全县已拨付启动资金6亿元。三是带地入建。按照批准的城镇建设规划，实施整建制合村并点的，撤并村可带地到规划保留村建房，由各镇统一协调村与村的土地权属置换调整，解决了旧村改造中的用地问题。四是留地开发。对征地较多的村实施旧村改造，按政府已征用土地总额10％的比例为镇村集体提供国有土地用地指标，统筹用于旧村改造和开发经营，以壮大村集体经济。这些政策措施的出台，让群众真正看到了实惠，有效调动了农民参与和支持增减挂钩工作的积极性和主动性，经济落后村也能开展挂钩工作。

（三）创新模式，分类指导

城乡建设用地增减挂钩工作涉及农民安置、社会保障、土地经营方式、资金筹集等多方面，情况特殊，既有共性，又有个性，必须坚持分类指导的原则，采取不同模式，稳步推进。以人为本，创新拆迁安置模式。一是对于拆迁区内的农民按成本价购房，旧宅作价补偿后拆除。二是到县城城镇购房、不需安置的农民，旧宅作价补偿后拆除。三是对于拆迁区内的五保户，实行“各级财政承担，集中供养”的原则，符合国家规定的，由镇里统一协调，集中纳入镇敬老院集中供养，旧房拆除。目前全县已投入6150万元，建设镇敬老院12处，解决了4808户五保老人的居住、日常生活问题。四是对不能纳入集中供养的老年人，由村集体建设老年公寓，老年人无偿入住，老年公寓所有权归村集体，周转使用，既节约了土地，提高了老年公寓的使用效率。五是对于暂时没有经济能力搬迁的困难户，由村集体组织出面协调，在拆旧区外协调有意搬迁的农户采取置换房屋的办法进行解决，以便使拆迁连片工作顺利进行。六是对于确实生活困难，无力搬迁的孤残特困群众，由村集体建设集体性质公寓住房，特困群众先行入住，旧房拆除后作价抵顶部分建房资金，欠缺资金挂入村往来帐，待以后村集体分配收益中抵顶，同时在农村社区管理中安排特困群众做些力所能及的工作，提高他们的经济收入。通过做深入细致的工作，有针对性地研究措施，解决搬迁群众特别是特困群众、孤寡老人的后顾之忧，引导农民自我拆迁或主动拆迁，使拆迁工作顺利推进。

统筹兼顾、创新保障模式。实施增减挂钩，确保农民生活不降低，就业有保障。一是对于符合就业条件的拆迁农户，由县里免费进行技能培训，由镇、村两级负责协调，优先安排在本辖区内企业就业；二是对于不具备安排就业条件且具备劳动能力的农户，村集体优先将复垦增加的耕地承包给其负责耕种，以提高其经济收入；三是对于不具备劳动能力的由村集体负责为其购买养老保险，以解除其生活之忧。

尊重民愿，创新土地经营模式。复垦增加的耕地其所有权不变，仍归原集体所有。根据农民自愿的原则，针对不同情况采取不同的经营方式。一是新增耕地由村集体成立农业专业化公司统一经营管理，通过发展温室大棚、食用菌种植等订单农业、高效农业，壮大集体经济，确保农民增收；二是在以发展农业为主的镇村，可公开发包给农户，发展现代高效农业，实行规模种植经营，增加农民收入和就业机会。三是以承包经营权的方式分配到农户耕种。

（四）尊重民意，规范运作

桓台县始终把尊重农民意愿，维护农民利益放在第一位，把镇村是否支持，群众是否满意、受惠和拥护，作为衡量增减挂钩工作的重要标准和尺度，确保程序严密、操作规范细致，做到整治前农民同意、整治中农民愿意、整治后农民满意。一是把好民意关。看是否充分尊重农民意愿，履行民主程序。二是把好规划关。看是否符合规划和集约用地标准。三是把好补偿关。四是把好程序关。看是否履行先批后建程序。五是把好资金关。县政府制定了专门的旧村改造项目贷款资金管理暂行办法，建立了规范的资金管理机制。

（六）典型引路，全面推进

马桥镇位于桓台县西北部，总面积45平方公里，曾因经济发展落后被戏称为桓台的“西伯利亚”。经过近20年的积累发展，该镇创造了经济社会快速发展的神话，2010年全镇实现销售收入430亿元，上交税金10.6亿元，实现地方财政收入3.56亿元，农民人均纯收入13300元，是淄博纳税第一镇、山东省首批中心镇、全国文明镇和全国重点镇。

桓台县依托马桥镇作为全国重点镇和经济强镇这一优势，充分运用挂钩政策，树立典型，示范引导，大力实施城乡建设用地增减挂钩工作，推进农村社区化，加快农民向城镇集中居住，走出了一条整合资源、集中布局、集约利用的城镇建设可行之路。实施城乡建设用地增减挂钩前马桥镇全镇27个村庄，村庄规模偏小，布局分散，人均住宅用地偏高，个别村高达190平方米，远远超过国家标准。通过实施城乡建设用地增减挂钩马桥镇全镇27个村集中规划建设为金诚、北营、五庄和中心四个组团居住区，搭建起了现代化新型城镇框架。增减挂钩规划实施后，农民居民点用地将从原来的8560亩，减少到3842亩，复耕土地4718亩。

四、工作成效

桓台县通过实施城乡建设用地增减挂钩工作农村建设布局由自然型态向规划型态转变，农村土地利用由闲置低效向集约高效转变，城乡分割分治的二元结构向城乡一体互补互动转变，农民观念由“要我拆”向“我要拆”转变。农民从原有的一户一院到公寓式住房，从平房发展到楼房，从单一建筑发展成成片小区，高标准的农民住宅在桓台大地拔地而起，改善了民生，节约了土地，保障了发展，保护了红线。

通过城乡建设用地增减挂钩项目区建设，项目区群众的生产、生活条件得到有效改善，取得了良好的经济、社会和生态效益。一是增加了耕地面积。居民点拆旧复垦为标准农田，增加了耕地面积，10个项目区增加耕地面积2900亩。二是提高了农民收入。通过拆旧复垦，复垦耕地与周边土地连片成方，有利于推广新的农业生产和经营方式，促进了农村产业全面发展，大大提升了农业产业化水平三是优化了农村建设布局。有效解决了村庄布局零散、基础设施配套难、土地资源闲置浪费等问题，促进了各种资源要素聚集。四是推进了公共资源均衡化。通过拆旧建新，配套建设农村基础设施，集中提供公共服务、物业化管理，农村生活环境和质量逐步接近城市水准，农民群众逐步过上了与城里人一样的生活。

桓台县城乡建设用地增减挂钩工作之所以取得以上成果，是认真贯彻党中央、国务院一系列文件精神，结合工作实际，勇于实践、开拓创新的结果，是国土资源部、省国土资源厅、淄博市委市政府正确领导、具体指导的结果。成绩仅仅代表过去，桓台县正以“山东省委、省政府深化土地管理体制改革试点县”为契机，以徐绍史部长视察桓台为动力，积极作为，科学务实，以认真专业务实的作风推进城乡建设用地增减挂钩工作，努力构建保障和促进科学发展的新机制，开创桓台城乡统筹、经济文化可持续发展示范县的新局面。